Cấp thiết thu phí cao tốc do nhà nước đầu tư - Bài 3: Thu phí cách nào hiệu quả?

Hai hình thức thu tiền sử dụng đường cao tốc

Theo Bộ GTVT, việc thu phí sử dụng đường bộ trên đường cao tốc do Nhà nước đầu tư có thể có hai phương án để thực hiện, gồm: thu theo cơ chế phí và thu theo cơ chế giá.

So sánh hai phương án trên, trước tiên là việc xác định mức thu, Bộ GTVT cho biết, đối với phương án thu theo cơ chế giá, mức giá dịch vụ sử dụng đường bộ của doanh nghiệp kinh doanh đường cao tốc phải xây dựng trên nguyên tắc chi phí, phụ thuộc vào phương án tài chính của dự án đầu tư.

Trong khi đó, đối với phương án thu theo cơ chế phí, mức phí sẽ do Nhà nước quy định và có thể điều chỉnh để phù hợp với chính sách kinh tế - xã hội của Nhà nước trong từng thời kỳ, theo từng địa phương. Do vậy, việc xác định mức giá dịch vụ sử dụng đường bộ khi thực hiện phương án thu theo cơ chế giá không linh hoạt như việc xây dựng mức phí sử dụng đường bộ khi thực hiện phương án thu theo cơ chế phí.

Phân tích về khả năng tạo nguồn thu kịp thời, ổn định cho ngân sách nhà nước, Bộ GTVT cho biết, khi thực hiện phương án thu theo cơ chế giá thông qua hình thức đầu tư vốn vào doanh nghiệp, nguồn thu của doanh nghiệp kinh doanh đường cao tốc không phải khoản thu ngân sách nhà nước, không thể trực tiếp điều tiết về ngân sách nhà nước. Còn khi thực hiện phương án thu theo cơ chế phí, số phí thu được sau khi trừ chi phí tổ chức thu được nộp vào ngân sách nhà nước để sử dụng.

Ngoài ra, nếu thu theo cơ chế giá, sau khi hoàn vốn thì không có cơ sở để tiếp tục thu nhưng Nhà nước vẫn tiếp tục có trách nhiệm phải quản lý, bảo trì các tuyến cao tốc này. Điều này sẽ tiếp tục tạo gánh nặng cho ngân sách. "Do đó, phương án thu theo cơ chế phí hiệu quả hơn phương án thu theo cơ chế giá về khả năng tạo nguồn thu kịp thời, ổn định cho ngân sách nhà nước", Bộ GTVT cho biết.

Về thời gian để triển khai thực hiện, theo phân tích của Bộ GTVT, đối với phương án thu theo cơ chế giá, để thực hiện được cần phải được Quốc hội chấp thuận hai nội dung. Thứ nhất, chủ trương giao đường cao tốc do Nhà nước đầu tư cho doanh nghiệp nhà nước kinh doanh đường cao tốc theo hình thức đầu tư vốn nhà nước vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp.

Thứ hai, cơ chế đặc thù áp dụng cho hoạt động doanh nghiệp nhà nước kinh doanh đường cao tốc. Trong đó, việc xây dựng cơ chế đặc thù áp dụng cho hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước kinh doanh đường cao tốc (sau khi đã được Quốc hội chấp thuận chủ trương giao đường cao tốc cho doanh nghiệp) sẽ đòi hỏi thời gian dài để hoàn thiện trước khi trình Quốc hội và cũng chưa đảm bảo chắc chắn tính khả thi.

Trong khi đó, phương án thu theo cơ chế phí đã có sẵn hướng giải quyết để hoàn thiện cơ sở pháp lý (đã được quy định tại Luật Phí và Lệ phí), đồng thời chỉ cần Ủy ban Thường vụ Quốc hội chấp thuận bổ sung thêm vào danh mục phí, lệ phí tại Luật Phí và Lệ phí một khoản phí mới là "Phí sử dụng đường bộ thu qua trạm thu phí trên đường cao tốc" là có thể triển khai các bước tiếp theo.

Do đó, phương án thu theo cơ chế phí có thể triển khai thực hiện nhanh hơn phương án thu theo cơ chế giá, kịp thời áp dụng để thu hồi vốn đầu tư của Nhà nước đối với các dự án thành phần sử dụng toàn bộ vốn đầu tư công của dự án xây dựng một số đoạn đường bộ cao tốc trên tuyến Bắc - Nam phía Đông giai đoạn 2017 - 2020 như chỉ đạo của Quốc hội tại Nghị quyết 52 ngày 22/11/2017.

Phát sinh nhiều vướng mắc ngoài cơ chế nếu áp dụng thu theo cơ chế giá

Theo Bộ GTVT, ngoài các yếu tố trên, việc triển khai thu theo cơ chế giá sẽ gặp nhiều khó khăn trong quá trình triển khai thực hiện do khó nhận được sự đồng thuận của người dân về việc Nhà nước sử dụng nguồn ngân sách để đầu tư và kinh doanh trực tiếp; Nhà nước tiếp tục kinh doanh trên các tuyến cao tốc đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT đã hoàn vốn và bàn giao tài sản cho Nhà nước (theo nguyên tắc thì các tuyến này sẽ dừng thu giá); Nhà nước kinh doanh đối với các tuyến đường bộ cao tốc Nhà nước đã đầu tư bằng nhiều nguồn vốn khác nhau (trái phiếu, ODA, BT...) hiện đang khai thác không thu phí (hồi tố).

Bộ GTVT cho biết, dịch vụ sử dụng đường bộ (bao gồm cả dịch vụ sử dụng đường cao tốc) là dịch vụ đặc thù, người dân có thể sử dụng dịch vụ ngay sau khi công trình, dự án đầu tư hoàn thành đưa vào khai thác. Việc cung cấp dịch vụ không cần thông qua khâu sản xuất như các sản phẩm dân dụng khác. Chẳng hạn, để cung cấp điện thì sau khi đầu tư nhà máy điện cần phải tổ chức sản xuất điện; nhà máy nước thì phải sản xuất nước... Do vậy, việc Nhà nước tiếp tục tổ chức kinh doanh (thu giá) sau khi đã công bố hoàn vốn đầu tư dự án PPP sẽ khó nhận được sự đồng thuận của người dân.

Hơn nữa, đối với các tuyến cao tốc đầu tư ở khu vực miền núi, mục tiêu chủ yếu đối với đầu tư đường cao tốc kết nối với khu vực miền núi là để phát triển kinh tế - xã hội, an ninh - quốc phòng, hỗ trợ phát triển kinh tế - xã hội vùng sâu vùng xa... Với đặc thù chi phí đầu tư lớn, nếu áp dụng theo cơ chế giá, theo nguyên tắc mức giá phải đảm bảo bù đắp chi phí thì phải xác định mức thu cao, dẫn đến không thu hút người sử dụng, mức thu càng cao thì càng làm giảm lưu lượng phương tiện lưu thông. Điều này sẽ gây ảnh hưởng tiêu cực đến mục tiêu đầu tư ban đầu, đồng thời nếu lưu lượng không đủ thì cũng sẽ ảnh hưởng đến phương án tài chính của dự án.

Cũng theo phân tích của Bộ GTVT, khi áp dụng cơ chế giá, việc điều chỉnh mức thu sẽ không linh hoạt do cần đảm bảo phương án tài chính của dự án. Điều này dẫn đến Nhà nước sẽ khó điều chỉnh mức thu trong các trường hợp có biến động lớn, ảnh hưởng đến kinh tế - xã hội như: dịch bệnh, tăng giá nhiên liệu...

Mặt khác, khi xem xét đề xuất cơ chế thu đối với các dự án đường cao tốc đầu tư theo hình thức PPP sau khi đã kết thúc thu phí hoàn vốn thì nhà đầu tư có trách nhiệm hoàn trả cho Nhà nước.

"Khi Nhà nước trực tiếp quản lý vận hành thì không có cơ chế thu đối với phần vốn ngân sách nhà nước đã đầu tư vào dự án, để bù đắp chi phí vận hành, bảo trì tuyến cao tốc thì việc cho phép Nhà nước thu một khoản tiền đối với phương tiện lưu thông trên tuyến cao tốc là phù hợp với lợi ích người sử dụng cao tốc, khi đó Nhà nước triển khai thu theo cơ chế phí là phù hợp với quyền sở hữu tài sản của Nhà nước", Bộ GTVT phân tích.

Cũng theo Bộ GTVT, việc quyết định thu theo cơ chế phí cũng phù hợp, thuận lợi cho Nhà nước thực hiện vai trò điều tiết, giảm phí để hỗ trợ doanh nghiệp khi có khó khăn thiên tai địch họa bất khả kháng như dịch bệnh trong thời gian qua, đồng thời cũng phù hợp với chính sách hỗ trợ vùng miền có khó khăn, khi lưu lượng xe thấp cần khuyến khích thì Nhà nước chủ động quyết định giảm phí, hỗ trợ địa phương.

Trên cơ sở đó, Bộ GTVT kiến nghị cấp có thẩm quyền cho phép thu phí sử dụng đường bộ cao tốc do Nhà nước đầu tư theo cơ chế phí. Số tiền phí thu được được nộp ngân sách nhà nước và sử dụng theo quy định pháp luật về ngân sách, trong đó ưu tiên sử dụng cho đầu tư, quản lý, bảo trì kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ, hỗ trợ các dự án đầu tư đường bộ theo hình thức hợp đồng BOT trong trường hợp bị ảnh hưởng bởi phân lưu khi các tuyến đường cao tốc đưa vào khai thác (so với điều kiện hợp đồng dự án ban đầu).

Về cơ chế phân chia nguồn thu phí giữa ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương, Bộ GTVT đề xuất số tiền phí thu được trên từng tuyến cao tốc được nộp vào ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương theo tỷ lệ nguồn vốn đầu tư của ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương tham gia dự án đầu tư tuyến cao tốc đó.