Trao đổi về tiêu chí lựa chọn nhà đầu tư PPP dự án xây dựng đường bộ cao tốc

Lựa chọn nhà đầu tư PPP theo hình thức đấu thầu là quá trình tổ chức, thực hiện việc đấu thầu để xác định nhà đầu tư (NĐT) đáp ứng yêu cầu nêu trong hồ sơ mời thầu về năng lực, kinh nghiệm và có các đề xuất về mặt kỹ thuật, tài chính là khả thi và hiệu quả nhất để thực hiện việc đầu tư dự án. Những tiêu chí nào sẽ được đưa ra, quy trình đánh giá các nhà đầu tư tham gia dự thầu như thế nào để có thể minh bạch hóa, đảm bảo rằng tất cả các NĐT tham gia đều được đối xử bình đẳng, công bằng cần có sự đầu tư nghiên cứu, cân nhắc kỹ lưỡng.

Thực tế, một số dự án PPP có sử dụng vốn góp của Nhà nước với những tỷ lệ nhất định. Do đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) nên có ý kiến cho rằng, đặt tiêu chí lựa chọn NĐT có đề xuất mức vốn Nhà nước tham gia vào dự án nhỏ nhất để xem xét, đánh giá lựa chọn.

Trên phương diện tổng quan, nếu chỉ xét theo một tiêu chí chính như vậy khó lựa chọn được NĐT thực hiện dự án một cách hiệu quả nhất. Tính minh bạch, hiệu quả trong đấu thầu lựa chọn NĐT chỉ có thể đạt được thông qua việc cung cấp các thông tin và quy trình lựa chọn xét trên nguyên tắc đa tiêu chí nhằm đáp ứng được các mục tiêu cả về phương diện hiệu quả kinh tế (xét trên phương diện Nhà nước, người dân, xã hội) và hiệu quả tài chính (xét trên phương diện đầu tư tài chính).

Việc xây dựng các tiêu chí cần phải rõ ràng, minh bạch. Các hồ sơ dự thầu sẽ được đánh giá dựa trên các nhóm tiêu chí chính: Nhóm tiêu chí về kỹ thuật; nhóm tiêu chí về tài chính; nhóm tiêu chí về năng lực, kinh nghiệm… Và mức độ quan trọng của mỗi nhóm vấn đề phải phản ánh được tầm quan trọng trong việc đạt được các mục tiêu đã định cho mỗi dự án cụ thể.

Các mục tiêu của dự án, thông tin trong hồ sơ mời thầu và các tiêu chí đánh giá cần đảm bảo tính nhất quán. Quyết định lựa chọn NĐT thực hiện là kết quả của các đánh giá dựa trên cơ sở tiêu chí đạt/không đạt hoặc trên thang điểm hay kết hợp giữa các tiêu chí đánh giá đạt /không đạt và thang điểm quy định.

Thực tế cho thấy có những hạn chế nhất định trong việc làm thế nào để lựa chọn được các NĐT thực sự có năng lực thực hiện, đem lại hiệu quả tối ưu cho dự án đang là câu hỏi lớn trong bối cảnh hành lang pháp lý, kinh nghiệm quản lý, các nguyên tắc đưa ra và lựa chọn tiêu chí đấu thầu.

Từ những phân tích nêu trên, có thể xem xét nghiên cứu đưa ra các nhóm tiêu chí để lựa chọn và đánh giá bằng phương thức chấm điểm cho từng tiêu chí theo thang điểm.

Để đánh giá hiệu quả tổng thể trong đấu thầu lựa chọn NĐT có thể lựa chọn một số nhóm tiêu chí cơ bản như sau:

Trên cơ sở hồ sơ thiết kế và các tài liệu liên quan do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cung cấp, các NĐT sẽ thực hiện các công tác khảo sát cơ bản hiện trường và bằng kinh nghiệm, năng lực của mình sẽ tính toán tổng mức vốn đầu tư để tham gia đấu thầu. 

Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền sẽ đánh giá tổng thể mức vốn do nhà đầu tư đề xuất dựa trên hai tiêu chí cơ bản là sự phù hợp về mặt kỹ thuật và tổng mức vốn đầu tư đề xuất. Cơ sở so sánh đánh giá cho điểm các NĐT là dựa trên tổng mức đầu tư được phê duyệt cho dự án và thang điểm quy định cho hạng mục này.

Phân tích mục tiêu yêu cầu của tiêu chí:

Theo Thông tư số 09/2021/TT-BKHĐT phần chỉ dẫn NĐT mục 26.3 Trường hợp áp dụng tiêu chuẩn lợi ích xã hội, lợi ích Nhà nước để so sánh, xếp hạng thì có thể hiểu đây chính là "phần đề xuất tiết kiệm ngân sách nhà nước tương ứng "Phần đề xuất giảm TMĐT mà NĐT bỏ thầu so với TMĐT được duyệt".

Các thông số đầu vào, các dự báo, các phân tích tài chính cuối cùng sẽ đi đến kết quả là thời hạn khai thác dự án (thời gian hoàn vốn dự án). Tương ứng với mỗi tiêu chí đánh giá nêu trên đều sẽ ảnh hưởng đến kết quả thời gian hoàn vốn chuyển giao công trình/dự án về cho Nhà nước quản lý khai thác. 

Thời gian hoàn vốn là một trong những tiêu chí tổng hợp, do vậy, các NĐT sẽ phải rất cân nhắc tất cả các tiêu chí để tính toán phương án tài chính (PATC) của mình khi tham gia đấu thầu. Ngược lại về phía cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cũng phải hết sức cân nhắc tiêu chí này để đảm bảo hài hòa lợi ích giữa các bên, đặc biệt là lợi ích của cộng đồng, người dân cùng các lợi ích kinh tế khác của dự án.

Phân tích mục tiêu yêu cầu của tiêu chí:

Thời hạn khai thác dự án "Thời gian hoàn vốn dự án" để chuyển giao công trình/dự án về cho Nhà nước là một tiêu chí quan trọng xét trên phương diện quản lý của Nhà nước và hiệu quả của NĐT. Mỗi khoảng thời gian rút ngắn sẽ đem lại nguồn thu lớn cho ngân sách Nhà nước. Mặt khác, với các NĐT sẽ phải thận trọng cân nhắc tất cả các tiêu chí liên quan khác để tính toán phương án tài chính của mình khi tham gia đấu thầu.

Về phía cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cũng phải hết sức cân nhắc tiêu chí này để đảm bảo hài hòa lợi ích giữa các bên, đặc biệt là lợi ích của cộng đồng, người dân trên phương diện quản lý Nhà nước trên cơ sở các nội dung quy định tại Thông tư số 09/2021/TT-BKHĐT của Bộ Kế hoạch và Đầu tư (nay là Bộ Tài chính). Thời gian hoàn vốn là một trong các tiêu chí tổng hợp, do vậy các NĐT sẽ phải cân nhắc cẩn trọng kết hợp các tiêu chí khác để tính toán phương án tài chính của mình khi tham gia đấu thầu. Về phía cơ quan Nhà nước việc đưa ra tiêu chí này để đảm bảo hài hòa lợi ích giữa các bên, đặc biệt là lợi ích của cộng đồng, người dân, xã hội.

Để cân đối hài hòa giữa mức đầu tư và khả năng, mức độ sẵn sàng chi trả của các chủ phương tiện (người dân) rất cần thiết đưa ra tiêu chí đấu thầu về giá phí cho mỗi dự án. 

Dựa trên mức phí cơ sở trong hồ sơ dự án được duyệt, các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền sẽ xem xét đánh giá cho điểm dựa trên mức độ đề xuất tiết giảm giá phí so với giá dự kiến được tính toán trong phương án tài chính của mỗi dự án đầu tư xây dựng đường cao tốc.

Phân tích mục tiêu yêu cầu của Tiêu chí:

Để cân đối hài hòa giữa mức đầu tư và khả năng, mức độ sẵn sàng chi trả của các chủ phương tiện (người dân) cần thiết đưa ra tiêu chí đấu thầu về giá phí cho mỗi dự án đầu tư đường cao tốc. Dựa trên mức phí cơ sở trong hồ sơ dự án được duyệt, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền sẽ xem xét đánh giá cho điểm dựa trên mức độ đề xuất tiết giảm giá phí so với giá dự kiến được tính toán trong phương án tài chính của dự án. Lợi ích của cộng đồng, người dân trên phương diện quản lý Nhà nước trên cơ sở các nội dung quy định tại Thông tư số 09/2021/TT-BKHĐT được phân bố trong tiêu chí này nhằm mục tiêu lựa chọn được NĐT đáp ứng được tốt hơn về lợi ích xã hội đứng trên quan điểm trách nhiệm với cộng đồng và quan điểm của Nhà nước vì lợi ích của cộng đồng, của người dân.

Rất nhiều các yếu tố rủi ro có thể xảy ra trong quá trình thi công và khai thác vận hành dự án. Một số yếu tố rủi ro khách quan dễ nhận thấy có thể như: Rủi ro về doanh thu; rủi ro về lãi xuất; rủi ro về tiến độ; rủi ro về chi phí; rủi ro do thiên tai… Trong hồ sơ mời thầu nên quy định rõ về các nội dung yêu cầu cụ thể về các loại hình rủi ro có thể xảy ra và các yêu cầu về đề xuất mức độ chia sẻ rủi do cũng như thang bảng điểm cụ thể để từ đó có cơ sở xem xét đánh giá, cho điểm cho các nội dung này một cách công khai, minh bạch.

Phân tích mục tiêu yêu cầu của Tiêu chí:

Đây là tiêu chí đặt ra để chia sẻ rủi do, hài hòa trách nhiệm, lợi ích giữa Nhà nước, NĐT và xã hội theo các nội dung về lựa chọn NĐT có năng lực, có trách nhiệm với cộng đồng (trường hợp xảy ra các rủi do bất khả kháng). NĐT có trách nhiệm sẽ được ưu tiên lựa chọn khi các tiêu chí khác được đánh giá ở mức tương đương với các NĐT khác. Đây là tiêu chí để các NĐT cân đối lợi ích doanh nghiệp, cá nhân và lợi ích, xã hội, cộng đồng, tạo ra sự công khai minh bạch cùng các tiêu chí khác để lựa chọn được NĐT vừa có năng lực, vừa có trách nhiệm.

Việc quản lý hoạt động đầu tư sẽ được thực hiện trên nguyên tắc quản lý đầu ra trên cơ sở kết quả đấu thầu lựa chọn, nhà đầu tư có năng lực tốt, có kinh nghiệm, áp dụng nhiều tiến bộ KHCN để có mức chi phí bỏ thầu thấp hơn so với TMĐT được duyệt và quá trình thực hiện dự án nếu có mức chi phí thực tế thấp hơn mức đã đấu thầu (được xác định trong hợp đồng PPP) thì sẽ được hưởng phần chênh lệch này. Trường hợp chi phí thực tế thực hiện đầu tư dự án cao hơn so với chi phí ghi trong hợp đồng thì nhà đầu tư sẽ phải chịu trách nhiệm với toàn bộ phần chênh lệch này.

Như vậy sẽ buộc NĐT phải tự quản lý chi phí dự án sao cho hiệu quả, trong đó có cả việc lựa chọn nhà thầu thi công xây dựng. Nếu lựa chọn nhà thầu tốt, đảm bảo năng lực, thực hiện dự án nhanh, hiệu quả, thì nhà đầu tư sẽ tiết kiệm chi phí và được hưởng lợi. Tiếp cận dần với các thông lệ quốc tế, thực hiện trên cơ sở tuân thủ các quy định của Luật Đấu thầu, Luật PPP sẽ là tiền đề để có thể huy động được ngày càng nhiều nguồn vốn đầu tư cho hạ tầng cơ sở để phát triển kinh tế.

Việc lựa chọn nhà đầu tư trong các dự án PPP xây dựng đường bộ cao tốc không chỉ là bước then chốt bảo đảm thành công của dự án, mà còn phản ánh hiệu quả trong công tác quản lý và sử dụng nguồn lực xã hội. Các tiêu chí lựa chọn nhà đầu tư cần được xây dựng trên cơ sở vừa tuân thủ quy định pháp luật, vừa đảm bảo tính minh bạch, cạnh tranh và phù hợp với đặc thù từng dự án.

Bài viết phân tích một số tiêu chí quan trọng như năng lực tài chính, kinh nghiệm triển khai dự án tương tự, khả năng huy động vốn, giải pháp kỹ thuật và cam kết về tiến độ. Đồng thời, cũng chỉ ra một số tồn tại trong thực tiễn áp dụng và đề xuất hướng hoàn thiện, nhằm nâng cao hơn chất lượng lựa chọn nhà đầu tư và hiệu quả triển khai các dự án hạ tầng cơ sở theo mô hình PPP.

Trong thời gian tới, việc tiếp tục rà soát, điều chỉnh và hoàn thiện khung pháp lý, cũng như tăng cường năng lực cho các cơ quan quản lý nhà nước, các chủ thể tham gia dự án sẽ là yếu tố then chốt để thu hút và lựa chọn được những nhà đầu tư thực sự có năng lực, đồng hành cùng Nhà nước trong phát triển hệ thống giao thông quốc gia bền vững và hiện đại.